環境公益訴訟低門檻之困
  環境公益訴訟主體資格範圍的擴大,讓“人人參與環保監督”的途徑相對打通,但操作層面的諸多挑戰,顯示出這一制度仍存不少有待完善之處
  文/《瞭望》新聞周刊記者
  倪元錦鄧華何偉
  “近十幾年來,我國法院成功受理的環境公益訴訟案件呈整體下降趨勢。”日前,中國政法大學污染受害者法律幫助中心教授王燦發在接受《瞭望》新聞周刊採訪時表示,一些地方設立了環境公益訴訟基金,但環境公益訴訟案件數量依然很少。
  對此,“一些群眾被迫採取多種手段反映心聲,去督促有關部門解決公眾關心的環境問題,‘不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決’的心理在環境糾紛中普遍存在。”接受本刊記者採訪中,中華環保聯合會法律服務中心副主任馬勇認為,諸多環境公共事件表明,我國環境公益訴訟渠道不暢通,是當前引起一些社會矛盾的原因之一。
  據中國環境統計年報顯示,2005年至2012年,我國環境信訪量年均約77萬件。據中華環保聯合會統計,其中進入到司法程序的不足1%,絕大多數都是通過行政部門處理。
  為此,新修訂的環境保護法在新增的“信息公開和公眾參與”專章中,首次將提起環境公益訴訟的主體擴大到“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違紀記錄”的社會組織。同時明確規定,符合規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理;提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取利益。
  不少業內人士認為,這一規定擴大了環境公益訴訟主體的資格範圍,能夠推動更廣泛的參與力量和參與機制加入到環保事業。但環保領域要徹底解決“行政部門不履職、基層群眾沒法子”的局面,依然有待制定更為細化的政策執行細則和司法解釋,才能讓這一制度發揮更大作用。
  操作層面仍面臨多重困境
  儘管新修訂的環境保護法降低了訴訟門檻,但有關人士認為,當前我國環境公益訴訟在具體操作層面依然面臨許多困境,直接影響相關法律的實施效果。
  首先,民間環保組織專業能力有限。隨著全社會環境保護意識的增強,我國民間環保組織的數量近年來有了大幅增長。民政部發佈的2012年我國社會發展狀況公告顯示,全國生態環境類社會組織共計6816個,再加上1065個民辦非企業單位,合計7800多個,比2007年增長了38%。
  然而本刊記者調查發現,其中多數還處在初創階段,部分公益組織人員混雜、行為失範、財務混亂的問題仍然存在,自我及行業監管不足,缺乏專職的環境科學技術人員和環境法律專家,收集環境污染證據的能力和應用環境法律訴訟的能力嚴重不足,難以從事對法律專業能力、技術能力要求都非常高的環保公益訴訟活動。
  其次,高昂的訴訟成本讓環境公益訴訟舉步維艱。馬勇告訴本刊記者,中華環保聯合會做過8起公益訴訟,每起訴訟投入成本都非常高。其中一些公益訴訟僅訴訟費就支付十多萬元,還要承擔時間成本以及敗訴的風險。
  自然之友民間環保組織公眾參與項目調解員葛楓等人認為,公益訴訟成本高的癥結在於環保公益訴訟難以得到環保行政部門的支持。所有的污染數據、現場證據和檢測專家都需要民間組織自己收集聯繫,耗費大量的人力物力,有的環境損害司法鑒定費用甚至高達幾百萬元,讓草根環保組織“心有餘而力不足。”
  最後,司法保護制度不足,通過訴訟解決環保糾紛太難、時間太長。
  一是立案受理難。據統計,從2000年到2013年,全國環境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看,絕大多數是行政機關和地方檢察院等公權力機關,環保組織起訴的案件很少,個人訴訟更是難上加難。
  2014年4月蘭州自來水污染事件發生後,5位蘭州市民到當地法院起訴自來水公司,被以不符合民事訴訟法規定的公益訴訟原告資格為由駁回。北京大學法學院副教授王社坤表示,由於環境訴訟的受害人通常不止一人,屬於複雜、疑難、敏感的高風險案件。對於一些引起群體受害的污染事件,地方法院常常擔心原告人數過多,會造成過大的社會影響,要求受害者分開單獨起訴。但對於受害者個體而言,訴訟成本過高,只好望而卻步。
  多位環保組織負責人也告訴本刊記者,一些地方法院認為涉環保糾紛應由政府部門解決,法院審理起來非常困難,而不願受理立案。即使能夠受理立案,也因難以抵擋地方政府的干預而不了了之。
  二是證據收集難。對於環境污染受害者來說,收集證據幾乎是一項“不可能完成的任務”。王燦發說,如果地方政府支持污染企業,當地環保局根本就不會為公益訴訟原告提供有關污染的數據。此外,原告請求賠償,需要鑒定單位評估損失額,這樣的要求往往遭到拒絕。而缺乏損失額的評估依據,經常成為法院判定原告敗訴的重要理由。
  三是判決執行難。一些基層環保工作者說,環保公益訴訟即使是最終宣佈勝訴的案件,按照勝訴判決如期執行也是難上加難。王燦發等專家說,有的環保糾紛官司一打就是十幾年,污染企業都沒了,有的原告也去世了,可是官司還在打。在曠日持久的“拖”和“磨”之中,不少群眾被迫放棄訴訟,部分環境違法行為得不到處罰。
  推進環境公益訴訟時機成熟
  公益訴訟制度是以司法手段維護社會公共利益的重要法器,環境公益訴訟更是維護全社會環境權益的重要防線。法律界人士認為,伴隨著新修訂的環境保護法即將於2015年1月1日起施行,推進環境公益訴訟的時機也日益成熟。
  首先,新形勢催生環境公益訴訟快速發展。當前我國公眾環保意識快速增強,民間環保組織越來越多,法院對環境問題的關註度也持續增加。目前是社會組織有效參與環境公益訴訟的重要機遇期,我國應積極穩妥推進環境公益訴訟有序發展。
  自2007年起,貴州、雲南、海南等省開始設立環保法庭,在現有的法院系統里設立專門的審判機構審理環境案件,使生態環境司法專門化。截至2013年底,全國環保法庭已經發展到143個。
  其次,環境公益訴訟能起到潛在震懾效果。葛楓說,環境公益訴訟的本質是鼓勵公眾有序參與環境保護,監督不履行職責的行政機構和違法排污、破壞環境的企事業單位,彌補公權力監督不充分、不到位的問題。
  他建議在正在修訂的行政訴訟法中,列入環境公益訴訟的條款,比如明確規定政府部門環境信息不公開,社會組織可以提起行政訴訟;如果企業排污超標,要求其公開排放信息而置之不理,社會組織可請求行政機關去撤銷其環評許可等等。
  最後,非訴手段是公益訴訟的重要補充。多位環保領域專家學者建議,我國在完善公益訴訟制度的同時,還應重視非訴訟方式在解決環境民事糾紛中的作用。王社坤談到,非訴手段解決環境糾紛的一種方式是談判,這需要社會組織具備談判的資本與能力,還需要輿論的支持;另一種方式是通過行政系統的行政監督,如12369環保熱線電話等。一些基層群眾和環保人士表示,當前因為缺乏相應的監督機制,很多打給12369環保熱線電話的投訴往往“石沉大海”。
  深層發展尚待破題
  採訪中,專家們建議應以新修訂的環境保護法為契機,逐步完善我國公益訴訟法律和政策機制,制定並完善環境公益訴訟的前置程序、賠償制度等更為細化的法律和司法解釋,有序推動公益訴訟向深度發展,使我國環保工作水平得到提升。
  其一,壯大環境污染評估、監測等社會支持力量。王燦發等人認為,環境信息公開應成為各級政府和環保部門的基本服務職能,列入重點污染企業名錄的企業也必須公開相關信息和數據。政府應鼓勵支持設立民間環境監測機構,並授予相關資質,使之不斷發展壯大,為環境公益訴訟收集污染證據提供最大支持。
  其二,通過制度設計消除對訴訟成本過高的擔憂。專家們建議,針對環境公益訴訟,我國應減免訴訟費,從而免除原告對訴訟成本的擔憂,一種手段是將原告承擔的訴訟成本轉嫁給敗訴的被告;還有一種手段是設立公益訴訟基金,提起訴訟時可以申請資助。目前一些地方已經建立起公益訴訟基金,進行了有益探索。我國可進一步通過立法形式加以明確,縮小環境公益訴訟原告訴訟收益與訴訟成本的巨大反差。
  其三,加大對環境保護的司法監督力度。當前,我國環境公益訴訟遭遇受理難、勝訴難、執行難,一個重要原因是司法監督機制不健全,法院沒有按程序履行職責,不能正常受理案件。黑龍江省人民檢察院檢察長徐明建議,儘快在更高層面探索建立環保法庭,將環境保護司法監督納入立法程序,進一步明確司法機關介入環境保護的程序和標準,全面提升生態環境保護的法治化水平。
  其四,推動社會組織對環境公益訴訟的積极參与。馬勇談到,環保類的社會組織作為獨立於政府和企業的第三方,相對於其他社會組織,其公信力更高,適合作為環境公益訴訟的主體。社會各界應為民間環保組織創造良好的發展環境,消除對環保組織參與環境司法的誤解和偏見,引導民間環保組織走上規範化發展道路,讓更多符合資質的民間環保組織能夠有序參與環境公益訴訟活動,真正推動我國環保工作水平再上新臺階。□
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